Тема брифинга: итоги реализации госпрограмм в 2020 году и первом квартале 2021 года.
Из стенограммы:
Вопрос: Максим Геннадьевич, сегодня на заседании Правительства Вы представили отчёт об эффективности госпрограмм по итогам 2020 года. Как Вы оцениваете результат?
М.Решетников: Действительно, сегодня на Правительстве был рассмотрен итоговый отчёт по оценке эффективности реализации госпрограмм в 2020 году. Напомню, что государственные программы – это 76% расходов всего федерального бюджета и основной инструмент реализации в том числе национальных целей, которые поставлены Президентом. Поэтому это очень серьёзный вопрос.
Результативность государственных программ оценивается по утверждённой Правительством методике, куда входят пять критериев. Главный критерий – это результативность самих программ, то есть достижение целевых показателей и их значений, которые обозначены в программах. Это достижение также показателей подпрограмм, то есть показателей второго уровня. Это оценка эффективности выполнения контрольных точек, то есть основных событий, которые в рамках программ запланированы, будь то ввод объектов или какие-то мероприятия, связанные с принятием нормативных актов. Четвёртый блок критериев – это качество управления, или администрирования самими программами, своевременность подготовки отчётов, их размещение. И важный элемент – это кассовое исполнение бюджета, то есть, иными словами, своевременное использование ресурсов, которые были предоставлены.
Все программы в рейтинге разделены на четыре категории. В лидерах у нас 14 государственных программ с высокой эффективностью. В качестве лидеров можно назвать программу «Социальная поддержка граждан», администратор – Министерство труда и социальной защиты. 96% эффективности. Через эту программу прошли у нас основные антикризисные мероприятия, в том числе и социальные выплаты гражданам, которые были сделаны вовремя, без сбоев, в больших объёмах. Были выполнены все контрольные точки. Действительно, эта помощь оказалась эффективной, поэтому такая высокая оценка эффективности программы.
В лидерах также у нас программа «Развитие атомного энергопромышленного комплекса». Это связано с рекордными показателями загрузки атомных электростанций. У нас по прошлому году наблюдался пик выработки. Плюс были введены несколько крупных объектов в этой сфере. И традиционно хорошее выполнение бюджета.
Ещё одна важная программа, которая признана высокоэффективной, – «Развитие транспортной системы». Это связано с тем, что дополнительные средства в рамках антикризисных программ были выделены и на строительство дорог. Продолжалась реализация национального проекта. 419 км федеральных трасс было отремонтировано, большие субсидии в регионы пошли. То есть все основные показатели программы были выполнены или перевыполнены, поэтому такой высокий уровень эффективности.
Отдельно «Комплексное развитие сельских территорий» важно отметить – программа вошла в число высокоэффективных. Здесь очень важную роль сыграла программа «Сельская ипотека» – под 3%. В результате улучшили свои жилищные условия 45 тысяч семей. И по прошлому году сократился отток населения из сельской местности. Это уже третий год подряд происходило, и это очень хороший показатель.
Результаты выше среднего по 12 программам. Лучше предыдущих лет отработали территориальные программы – по Северному Кавказу, по Крыму и Севастополю. Об этом уже отдельно говорилось. При этом госпрограмма по Крыму переместилась из категории «ниже среднего» в категорию «выше среднего» за счёт того, что в этом году много важных объектов было введено. И отставание по срокам ввода объектов и реализации мероприятий, которое было, в основном преодолено.
В категории «ниже среднего» 14 программ. Но здесь надо прямо говорить, что на многие программы оказал влияние ковид, ограничительные мероприятия, которые были реализованы. Самый здесь яркий пример – это, конечно, закрытие театров и музеев, в связи с чем показатели по посещениям не были выполнены. Это существенно повлияло на итоговые рейтинги соответствующей программы.
Вырос уровень безработицы. И несмотря на существенную, интенсивную реализацию мероприятий, конечный показатель здесь самый большой, поэтому и программа по содействию занятости населения оказалась в этой группе.
Упали инвестиции в основной капитал. Понятно, что притормозились темпы строительства в прошлом году. Снизились позиции программы по развитию энергетики, потому что параметры по техническим присоединениям не были выполнены.
Низкую эффективность показала и последнее место заняла, к сожалению, программа «Космическая деятельность России». Здесь тоже была часть объективных предпосылок. Не все объекты вовремя удалось сделать в связи с ограничением в поставках. Но в то же время на это повлияли низкое выполнение бюджета и невыполнение ряда контрольных событий.
В целом надо сказать, что, несмотря на ковид, у нас средняя эффективность программ по прошлому году даже несколько увеличилась. Это во многом связано с дополнительными полномочиями, которые Правительство Российской Федерации получило в рамках антикризисных мероприятий, в рамках правок в Бюджетный кодекс, которые позволили нам оперативно перераспределять средства между мероприятиями, более гибко реагировать на внешние вызовы, реализовывать эти мероприятия. Это, конечно, повлияло и на освоение бюджета, и на выполнение контрольных точек, и в конечном итоге на показатели.
Такая работа проведена. Сейчас каждое министерство, каждый министр получает, скажем так, заключение об эффективности, то есть что у него хорошо, что плохо, где были и какие проблемы, с тем чтобы внимательно проанализировать и уже сейчас принимать меры по текущему выполнению программ. Мы эту работу ведём по поручению Председателя Правительства, и есть ряд поручений, чтобы эту работу мы усилили, и чтобы эффективность и операционного выполнения программ, и стратегическая была поднята.
Надо сказать, что эта работа по оценке эффективности ведётся вместе со Счётной палатой, с тем чтобы синхронизировать и подходы, и состав показателей. Безусловно, у нас несколько подходы разнятся, это вполне естественно. Но в то же время мы хотим создать и создаём вместе с коллегами единый методологический подход, единое видение, что такое эффективная госпрограмма, что такое неэффективная. За последние месяцы мы с коллегами эту большую работу тоже провели, огромное им спасибо.
Вопрос: Агентство «Интерфакс», Алексей Уваров. Максим Геннадьевич, по госпрограммам всё-таки много звучит критики, что они бывают не вполне эффективными, что это инструмент, который сложен с точки зрения динамичного управления, что цели и задачи не всегда соответствуют задачам, поставленным в них. Звучали даже предложения, что в принципе, может быть, отказаться от института госпрограмм или как-то существенно его реформировать. Что Вы можете ответить на эту критику и какие конкретные методологические изменения предлагаются, чтобы сделать госпрограммы более эффективными?
М.Решетников: Действительно, вопросов по госпрограммам много, и особенно их было много, когда в Государственной Думе рассматривался проект федерального бюджета, потому что паспорта госпрограмм являются частью материалов, которые вносятся в Государственную Думу. Суть вопросов Вы в основном обозначили. Как мы готовы и как мы на это отвечаем? Сейчас в Правительстве находятся на финальной стадии рассмотрения поправки в основной порядок разработки государственных программ, и таким образом вносится ряд существенных изменений, которые на эти вопросы и вызовы отвечают. Что там предусмотрено? Во-первых, действительно текущие программы очень часто являются по факту выпиской из сводной бюджетной росписи. То есть они ориентированы на то, как будут тратиться деньги из федерального бюджета. В то время как сами по себе государственные программы – это по большому счёту стратегические документы, которые должны отвечать на вопрос, как будут достигаться те или иные национальные цели или каковы ключевые факторы достижения этих национальных целей.
Поэтому мы в государственные программы добавляем мощное стратегическое начало, в котором должна быть описана вся логика: что мы хотим сделать, когда мы хотим сделать, какова последовательность наших действий, на что выделяет деньги федеральный бюджет, на что будут выделять деньги регионы и муниципалитеты, где будет привлечено внебюджетное финансирование, какое нормативное регулирование будет. То есть мы говорим о том, что государственная программа должна быть увязана со всеми стратегическими документами и давать понятные – причём понятные не специалистам, а понятные широкой общественности в первую очередь – ответы на все эти вопросы. Чтобы её можно было взять, прочитать и люди могли понять, что государство хочет делать, что оно будет делать. Это первая часть.
Вторая часть, что тоже очень важно. Мы внутри программ хотим (это наша совместная позиция с Министерством финансов) разделить процессную деятельность, текущую деятельность (финансирование школ, больниц, университетов, ещё каких-то вопросов), и проектную деятельность – когда мы инициируем какие-то изменения: что-то строим, изменяем какие-то системы, вводим новое законодательство, вводим новые институты и так далее. С тем чтобы мы чётко понимали, какая часть процессная, какая часть проектная. Это в том числе делается с учётом опыта, который мы получили в рамках реализации национальных проектов.
И соответственно, применять абсолютно разные механизмы управления. Проектный механизм требует гибких настроек – когда что-то идёт лучше, что-то хуже, надо постоянно и гибко принимать решения. Процессные вещи – когда идут выплаты, которые законодательством предусмотрены. Там есть деньги. Как правило, деньги с каким-то резервом. Соответственно, выплаты прошли, и если деньги остались, они должны вернуться в бюджет – то, что не востребовано. А в проектной деятельности, например, можно дать возможность перераспределять деньги с одного проекта на другой, когда реализуется крупная программа. Это в качестве примера.
И соответственно, в привязке к этому дать больше полномочий тем, кто отвечает за эти проекты, – например, вице-премьерам – по перераспределению денег внутри госпрограмм именно в рамках проектной части. Как раз так последние два года управлялись национальные проекты. И качество управления национальными проектами ощутимо выше, чем качество управления госпрограммами в среднем. То есть это механизм, который себя уже зарекомендовал.
И ещё один важный момент, как правило, о нём знают главным образом специалисты, но реально он один из ключевых. Госпрограммы станут теперь источником возникновения расходных обязательств. Переводя на русский язык – на основе строчки в государственной программе можно будет заключать контракты. Иными словами, Министерство финансов будет признавать строчку в государственной программе не просто намерением что-то профинансировать и рассмотреть какой-то вопрос, а жёстким бюджетным обязательством. Сейчас, к сожалению, такого нет, поэтому параллельно с государственными программами у нас существуют ещё федеральные целевые программы. И по факту мы вынуждены иногда менять последовательно два комплекта документов, в результате чего любой вопрос, который нужно решить оперативно, превращается в принятие двух нормативных актов Правительством с соответствующим клубком согласований, что существенно может повлиять на сроки реализации. Поэтому таким изменением мы эту ситуацию рассчитываем преодолеть.
Вопрос: Любовь Маврина, газета «Ведомости». Максим Геннадьевич, Минэкономразвития подготовило проект постановления Правительства для запуска зелёного финансирования. Могли бы Вы подробнее рассказать о том, что это такое и когда заработает у нас в стране?
М.Решетников: Действительно, это проект документов, который мы разрабатывали примерно полгода в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации, с одной стороны. А с другой стороны, это поручение вышло как ответ на многочисленные обращения бизнеса, потому что надо в стране внедрять практику так называемого ESG-финансирования, то есть выделения отдельного проекта, который обладает ярко выраженным экологическим эффектом, социальным эффектом и на который в мировой практике на сегодняшний момент существуют особые источники финансирования. То есть сейчас очень многие международные, мировые финансовые институты говорят, что они будут тратить на финансирование этих проектов не менее чем определённую долю своих средств, и эта доля постоянно растёт. Общий объём ESG-финансирования по миру превысил 1 трлн долларов по прошлому году, то есть это очень большой рынок. И у многих наших компаний, особенно тех, которые экспортируют свои товары и услуги, которые интегрированы в мировую экономику, достаточно серьёзный, существенный спрос на реализацию такого рода проектов. Соответственно, первый вопрос, который нам надо было решить, это сделать нашу систему маркировки таких проектов, или таксономию этих проектов. Поэтому мы создали большую рабочую группу, куда вошли представители многих компаний. Рабочим офисом этой группы выступил «ВЭБ.РФ». Мы вместе с Министерством природных ресурсов, другими нашими коллегами, с участием РСПП и бизнеса как раз вырабатывали эту политику. Очень важную роль сыграл Центральный банк и ряд крупных коммерческих банков, которые заинтересованы в этом: и Сбербанк, и Газпромбанк, и ВТБ, и ряд других банков. Это действительно было очень большое движение. В результате мы выработали систему таксономии проектов. Мы взяли пока зелёную часть. Социальные аспекты, их таксономию пока не разработали. Договорились начать с экологических проектов, потому что экологические и климатические проекты – это очень близкая повестка, и мы охватили те и другие вопросы.
В чём эта таксономия? Выделяется класс проектов и устанавливаются требования к ним, и эти проекты будут считаться зелёными. Например, проекты замены автотранспорта с двигателями внутреннего сгорания на электротранспорт. Или модернизация генерации. Или изменение каких-то промышленных процессов с резким сокращением выбросов либо CO2, то есть парниковых газов, либо каких-то вредных веществ и так далее. И мы разработали прямо в этой таксономии конкретные параметры, какие технологии, с какими параметрами подходят под зелёные проекты. При этом за основу мы взяли лучшие международные практики. То есть изначально мы исходили из того, что наши зелёные проекты соответствуют понятию зелёных проектов, применяемых на мировых рынках, с тем чтобы было доверие к нашей таксономии и к тем проектам, которые будут реализованы.
Вместе с тем есть класс проектов, которые в мировой практике к зелёным не относятся, но для нашей страны являются большим шагом вперёд, потому что не везде у нас, не во всех отраслях самые передовые технологии. Или, например, весь мир уходит от угля, а мы считаем важным в угле тоже выделить часть проектов, которые считаем эффективными, и тоже их поощрять. Поэтому мы сделали класс таких переходных проектов, которые мы на нашем национальном уровне считаем продвинутыми относительно традиционной практики, но в то же время по каким-то причинам полностью к зелёным отнести не можем.
И мы выработали эту систему. Причём приняли ряд достаточно важных решений. Например, мы отнесли к зелёному финансированию атомные проекты, хотя во всём мире пока нет понимания на эту тему. Но мы считаем для нас это принципиально важным – атомную энергию. Мы настаиваем на принципах технологической нейтральности, исходя из которых выработка атомной энергии относится к углеродно нейтральной. И углеродный след, сопровождающий выработку атомной энергии, является одним из самых низких по всем параметрам. Просто далеко не все страны пока к этому готовы. Мы рассчитываем, что во время конференции в Глазго состоится дискуссия на эту тему, и мы, равно как и ряд европейских и азиатских стран, вместе будем настаивать на том, что нужно этот принцип технологической нейтральности реализовывать. Для нас атом очень важен. В общем, исходя из этого, мы его признали. И предложена методика – не только критерии таксономии, но и то, как будут признаваться (кем, в каком порядке и так далее) эти документы. Эти документы предложены, все эти процессы описаны, обсуждены с бизнесом, есть методрекомендации, методуказания и так далее, как перечень верификаторов будет вестись.
В общем, все эти порядки определены, разногласия с ведомствами преодолены, бизнес поддержал. Мы проводили на прошлой неделе итоговую рабочую группу, которую тоже по поручению Правительства создали. Документ внесён в Правительство, рассчитываем, что Правительство рассмотрит его и поддержит и эта система заработает достаточно быстро, потому что спрос на неё есть. Вы знаете, Москва сейчас готовит выпуски, и они уже прошли как бы предварительную верификацию как раз по этим правилам таксономии, там тоже «ВЭБ.РФ» работал. Есть ряд других проектов, и крупные компании в это идут, «РЖД» участвует. У многих есть интерес, и мы, когда отрабатывали все эти правила и критерии, делали это как раз на основе конкретных проектов, которые наши компании принесли с учётом всех этих вопросов международного признания, о которых я сказал. То есть это довольно большая работа, и мы рассчитываем, что это будет ещё одним важным шагом к реализации зелёной повестки, климатической повестки, современной уже, в нашей стране. И главное, что на это реально есть спрос со стороны бизнеса. Почему было хорошо, интересно заниматься этой работой? Достаточно сложные документы в краткие сроки нам удалось подготовить, потому что была реальная заинтересованность бизнеса, и мы чувствовали в этом реальную потребность. Тот случай, когда занимались каким-то делом с удовольствием.